piątek, 26 listopada 2010 13:22
OBEJMOWANIE ZABYTKÓW PRAWNĄ OCHRONĄ KONSERWATORSKĄ POPRZEZ WPIS ZABYTKU DO REJESTRU ZABYTKÓW
Jednoznacznie określona zabytkowość obiektu (poprzez wydanie decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków), stwarza jednoznaczną sytuację prawną. Zaniechanie praktyki wskazywania na oczywisty zabytkowy charakter obiektu jest istotną zmianą wprowadzoną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż ograniczenie przez organy konserwatorskie władztwa właściciela nad rzeczą uznaną za zabytek, w oparciu o stosowne przepisy, nie może cechować dowolność. W praktyce mamy do czynienia z koniecznością rozróżnienia danego obiektu historycznego - czyli potocznie zabytku (rzecz dawna w ogóle tj. powstała przed dniem dzisiejszym i należąca do przeszłości) - od zabytku prawnie wybranego do ochrony na mocy przepisów ww. ustawy.
Ad. podstawy prawnej
Obejmowanie ochroną prawną obiektów zabytkowych poprzez wpis do rejestru zabytków reguluje ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 - z póź. zm.), przy czym zgodnie z art. 140 oraz 142 w/w ustawy zachowują swoją ważność decyzje wydane na mocy przepisów obowiązujących przed 2003 rokiem, są to: rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 1928 r. Nr 29, poz. 265 z późn. zm.) oraz ustawa 1 dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1962r. Nr 10, poz. 48 - z późn. zm.). Procedurę w sprawie wpisu do rejestru zabytków, jak każdą inną sferę działania WUOZ, określają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Ad. procedury
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego, bądź użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W przypadku współwłasności jako załącznik do wniosku wymagana jest pisemna zgoda wszystkich właścicieli wyrażona w przedmiotowej sprawie, decyduje to uznaniu jego skuteczności. Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Wpisu otoczenia (nie będącego używając obrazowego określenia - zabytkiem samym w sobie) dokonuje się w celu umożliwienia skutecznej ochrony wartości widokowych zabytkowych obiektów oraz ich ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Bezwzględnie zgody właściciela wymaga wpisanie do rejestru zabytku ruchomego (art. 10 ust. 1). Jednakże, w myśl art. 10 ust. 2 ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Prawo do zgłaszania wniosku o wpis do rejestru zabytków mają także organizacje społeczne zajmujące się statutowo ochroną dziedzictwa i środowiska kulturowego. Jedynie w przypadku uznania wniosku za uzasadniony organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu (art. 31 KPA).
W postępowaniu stroną jest każdy (osoba fizyczna i prawna), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Jako dowód w postępowaniu należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz w odniesieniu do zabytków przede wszystkim - oględziny (art. 75 KPA).
W przypadku braku wniesienia odwołania od decyzji (a zatem na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji) dokonywany jest wpis do księgi rejestru zabytków. Rejestr prowadzony jest w formie odrębnych ksiąg, oznaczonych literami: A - dla zabytków nieruchomych, B- dla zabytków ruchomych, C-dla zabytków archeologicznych (ten ostatni dopiero od 2000 r.). Wpis do rejestru zabytków jest trwałą zmianą w charakterze nieruchomości, rodzącą określone prawa i obowiązki (por. art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), z tego też względu powinien on być ujawniany również w katastrze nieruchomości oraz w księdze wieczystej. Czynność ta dokonywana jest na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków (zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy).
Ad. definicji zabytku
Artykuł 6 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa co może być przedmiotem ochrony, ale nie zawiera katalogu zupełnego obiektów, które mogą być wpisane do rejestru zabytków. Jest to wyliczenie przykładowe, a zawarte w tym artykule stwierdzenie w szczególności wskazuje wyraźnie na możliwość rozszerzającej interpretacji. Oznacza to, ze przedmiotem wpisu może być każdy obiekt, istniejący w jakiejkolwiek formie fizycznie postrzegalnej. Nie można więc wpisać rzeczy, których istnienie jest przypuszczalne lub prawdopodobne, ale nie udowodnione, uwaga ta ma zasadnicze znaczenie dla postępowania w sprawie wpisu obiektów archeologicznych tzw. warstw kulturowych przed ich ujawnieniem w drodze wykopalisk.
W myśl ust 2 w/w art. obowiązującej ustawy do rejestru zabytków ochronie mogą podlegać także nazwy geograficzne, historyczne lub tradycyjne nawy obiektu budowlanego, placu, ulicy lub jednostki osadniczej.
Definicję legalną zabytku zawiera art. 3 pkt. 1 ustawy. Mówi ona, iż zabytek to ruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Powyżej cytowana definicja zawiera nieostre pojęcie wartości. Na rozumienie, iż musi to być wartość szczególna (ponadprzeciętna) wskazuje konieczność przedłożenia interesu społecznego nad - prawnie równorzędny - interes strony. Ustawa nie normuje również w sposób wystarczający pojęcia minionej epoki, którą potocznie wydaje się być wszystko co wydarzyło się przed naszym urodzeniem, a ściślej urodzeniem najstarszego żyjącego człowieka. Pomocna w tym przypadku jest definicja encyklopedyczna epoki mówiąca np., iż terminem tym określa się okres obejmujący pewne stadium procesu dziejowego, związany z panowaniem określonych stosunków politycznych, gospodarczych, społecznych lub kulturalnych (Encyklopedia Powszechna, 1995). Zatem obecnie mamy możliwość uznania za zabytek obiekty powstałe do okresu socrealizmu włącznie. W odniesieniu do zabytków ruchomych, komentując art. 51 ustawy (ustalający potencjalnie rejestrowy wiek dla zabytku na nie mniej niż 50 lat dla obiektu techniki, a ściślej środka transportu i 50 - 150 lat dla pozostałych zabytków ruchomych) stwierdzić należy, iż w zasadzie nie dokonuje on przesunięcia granicy czasowej, stanowi jedynie w przypadku zaistnienia ściśle określonych okoliczności wymienionych w kolejnych punktach przepisu o braku konieczności uzyskania pozwolenia na wywóz za granicę dla niektórych obiektów zabytkowych lub posiadających cechy zabytku, a także nie zabytkowych lecz będących dobrami kultury współczesnej. Definicję legalną dobra kultury współczesnej (ale w odniesieniu do zabytków architektury i urbanistyki) formułuje art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z póź. zm.). Zgodnie z nią dobrem tego rodzaju są niebędące zabytkiem dobra kultury będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna.
Ad. nieprecyzyjnego zakresu ochrony konserwatorskiej
Znaczna ilość decyzji obejmujących obiekty zlokalizowane na terenie woj. mazowieckiego wymaga wyjaśnienia co do ich treści. Jest możliwe w zakresie w jakim pozwala nam samo orzeczenie i zebrane materiały archiwalne, najczęściej ewidencja. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 KPA nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego, jak również nie może być oparta na nowych dowodach i ustaleniach. Innymi słowy treść postanowienia wyjaśniającego nie może rodzić m.in. wątpliwości co do tego czy konserwator zabytków doprecyzował granice ochrony konserwatorskiej, czy też je rozszerzył. Aby zminimalizować ryzyko takiego podejrzenia, analizując zakres wpisu nie można uwzględniać opracowań powstałych w okresie dużo późniejszym od daty wydania wyjaśnianej decyzji. Warto tu zaznaczyć, iż w sytuacji pełnego rozpoznania obiektu (jego zewidencjonowania) dokonanego przed wydaniem wyjaśnianej decyzji nie można twierdzić, iż organ kiedykolwiek nie wiedział co stanowi zabytek objęty prawną ochroną konserwatorską.
Zmiana treści decyzji w trybie 155 KPA nie jest zalecana, wymaga ona spełnienia specyficznych nie zawsze zachodzących - warunków, a co istotniejsze może wiązać się z faktycznym wykreśleniem z rejestru, nawet nieświadomym, co jest przekroczeniem kompetencji wojewódzkich konserwatorów. Zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 KPA możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron (wyrok z 11.07.2005r. Sygn. akt I SA/Wa 897/04) w oczywisty sposób uniemożliwia to zastosowanie ww. trybu w odniesieniu do założeń wielkoobszarowych.
Sformułowanie obiekt (nieruchomość) wraz z gruntem w granicach fundamentowania nie do końca fortunne z punktu widzenia ochrony zabytków, ale wymagane przez inne urzędy czy też wydziały wieczystoksięgowe sądów rejonowych - tłumaczy się przepisem odrębnym. W tym przypadku zasadą prawa cywilnego wyrażoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) mówiącą, iż nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunt) jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot.
Adres poczty elektronicznej jest chroniony przed robotami spamującymi. W przeglądarce musi być włączona obsługa JavaScript, żeby go zobaczyć.
Ad. podstawy prawnej
Obejmowanie ochroną prawną obiektów zabytkowych poprzez wpis do rejestru zabytków reguluje ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 - z póź. zm.), przy czym zgodnie z art. 140 oraz 142 w/w ustawy zachowują swoją ważność decyzje wydane na mocy przepisów obowiązujących przed 2003 rokiem, są to: rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 1928 r. Nr 29, poz. 265 z późn. zm.) oraz ustawa 1 dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1962r. Nr 10, poz. 48 - z późn. zm.). Procedurę w sprawie wpisu do rejestru zabytków, jak każdą inną sferę działania WUOZ, określają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Ad. procedury
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego, bądź użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W przypadku współwłasności jako załącznik do wniosku wymagana jest pisemna zgoda wszystkich właścicieli wyrażona w przedmiotowej sprawie, decyduje to uznaniu jego skuteczności. Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Wpisu otoczenia (nie będącego używając obrazowego określenia - zabytkiem samym w sobie) dokonuje się w celu umożliwienia skutecznej ochrony wartości widokowych zabytkowych obiektów oraz ich ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Bezwzględnie zgody właściciela wymaga wpisanie do rejestru zabytku ruchomego (art. 10 ust. 1). Jednakże, w myśl art. 10 ust. 2 ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Prawo do zgłaszania wniosku o wpis do rejestru zabytków mają także organizacje społeczne zajmujące się statutowo ochroną dziedzictwa i środowiska kulturowego. Jedynie w przypadku uznania wniosku za uzasadniony organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu (art. 31 KPA).
W postępowaniu stroną jest każdy (osoba fizyczna i prawna), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Jako dowód w postępowaniu należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz w odniesieniu do zabytków przede wszystkim - oględziny (art. 75 KPA).
W przypadku braku wniesienia odwołania od decyzji (a zatem na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji) dokonywany jest wpis do księgi rejestru zabytków. Rejestr prowadzony jest w formie odrębnych ksiąg, oznaczonych literami: A - dla zabytków nieruchomych, B- dla zabytków ruchomych, C-dla zabytków archeologicznych (ten ostatni dopiero od 2000 r.). Wpis do rejestru zabytków jest trwałą zmianą w charakterze nieruchomości, rodzącą określone prawa i obowiązki (por. art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), z tego też względu powinien on być ujawniany również w katastrze nieruchomości oraz w księdze wieczystej. Czynność ta dokonywana jest na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków (zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy).
Ad. definicji zabytku
Artykuł 6 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa co może być przedmiotem ochrony, ale nie zawiera katalogu zupełnego obiektów, które mogą być wpisane do rejestru zabytków. Jest to wyliczenie przykładowe, a zawarte w tym artykule stwierdzenie w szczególności wskazuje wyraźnie na możliwość rozszerzającej interpretacji. Oznacza to, ze przedmiotem wpisu może być każdy obiekt, istniejący w jakiejkolwiek formie fizycznie postrzegalnej. Nie można więc wpisać rzeczy, których istnienie jest przypuszczalne lub prawdopodobne, ale nie udowodnione, uwaga ta ma zasadnicze znaczenie dla postępowania w sprawie wpisu obiektów archeologicznych tzw. warstw kulturowych przed ich ujawnieniem w drodze wykopalisk.
W myśl ust 2 w/w art. obowiązującej ustawy do rejestru zabytków ochronie mogą podlegać także nazwy geograficzne, historyczne lub tradycyjne nawy obiektu budowlanego, placu, ulicy lub jednostki osadniczej.
Definicję legalną zabytku zawiera art. 3 pkt. 1 ustawy. Mówi ona, iż zabytek to ruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Powyżej cytowana definicja zawiera nieostre pojęcie wartości. Na rozumienie, iż musi to być wartość szczególna (ponadprzeciętna) wskazuje konieczność przedłożenia interesu społecznego nad - prawnie równorzędny - interes strony. Ustawa nie normuje również w sposób wystarczający pojęcia minionej epoki, którą potocznie wydaje się być wszystko co wydarzyło się przed naszym urodzeniem, a ściślej urodzeniem najstarszego żyjącego człowieka. Pomocna w tym przypadku jest definicja encyklopedyczna epoki mówiąca np., iż terminem tym określa się okres obejmujący pewne stadium procesu dziejowego, związany z panowaniem określonych stosunków politycznych, gospodarczych, społecznych lub kulturalnych (Encyklopedia Powszechna, 1995). Zatem obecnie mamy możliwość uznania za zabytek obiekty powstałe do okresu socrealizmu włącznie. W odniesieniu do zabytków ruchomych, komentując art. 51 ustawy (ustalający potencjalnie rejestrowy wiek dla zabytku na nie mniej niż 50 lat dla obiektu techniki, a ściślej środka transportu i 50 - 150 lat dla pozostałych zabytków ruchomych) stwierdzić należy, iż w zasadzie nie dokonuje on przesunięcia granicy czasowej, stanowi jedynie w przypadku zaistnienia ściśle określonych okoliczności wymienionych w kolejnych punktach przepisu o braku konieczności uzyskania pozwolenia na wywóz za granicę dla niektórych obiektów zabytkowych lub posiadających cechy zabytku, a także nie zabytkowych lecz będących dobrami kultury współczesnej. Definicję legalną dobra kultury współczesnej (ale w odniesieniu do zabytków architektury i urbanistyki) formułuje art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z póź. zm.). Zgodnie z nią dobrem tego rodzaju są niebędące zabytkiem dobra kultury będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna.
Ad. nieprecyzyjnego zakresu ochrony konserwatorskiej
Znaczna ilość decyzji obejmujących obiekty zlokalizowane na terenie woj. mazowieckiego wymaga wyjaśnienia co do ich treści. Jest możliwe w zakresie w jakim pozwala nam samo orzeczenie i zebrane materiały archiwalne, najczęściej ewidencja. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 KPA nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego, jak również nie może być oparta na nowych dowodach i ustaleniach. Innymi słowy treść postanowienia wyjaśniającego nie może rodzić m.in. wątpliwości co do tego czy konserwator zabytków doprecyzował granice ochrony konserwatorskiej, czy też je rozszerzył. Aby zminimalizować ryzyko takiego podejrzenia, analizując zakres wpisu nie można uwzględniać opracowań powstałych w okresie dużo późniejszym od daty wydania wyjaśnianej decyzji. Warto tu zaznaczyć, iż w sytuacji pełnego rozpoznania obiektu (jego zewidencjonowania) dokonanego przed wydaniem wyjaśnianej decyzji nie można twierdzić, iż organ kiedykolwiek nie wiedział co stanowi zabytek objęty prawną ochroną konserwatorską.
Zmiana treści decyzji w trybie 155 KPA nie jest zalecana, wymaga ona spełnienia specyficznych nie zawsze zachodzących - warunków, a co istotniejsze może wiązać się z faktycznym wykreśleniem z rejestru, nawet nieświadomym, co jest przekroczeniem kompetencji wojewódzkich konserwatorów. Zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 KPA możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron (wyrok z 11.07.2005r. Sygn. akt I SA/Wa 897/04) w oczywisty sposób uniemożliwia to zastosowanie ww. trybu w odniesieniu do założeń wielkoobszarowych.
Sformułowanie obiekt (nieruchomość) wraz z gruntem w granicach fundamentowania nie do końca fortunne z punktu widzenia ochrony zabytków, ale wymagane przez inne urzędy czy też wydziały wieczystoksięgowe sądów rejonowych - tłumaczy się przepisem odrębnym. W tym przypadku zasadą prawa cywilnego wyrażoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) mówiącą, iż nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunt) jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot.
Adres poczty elektronicznej jest chroniony przed robotami spamującymi. W przeglądarce musi być włączona obsługa JavaScript, żeby go zobaczyć.
